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如缺保障何谈权威
2012-6-11 15:21:49  阅览:603次 字体大小:

    司法在国家政治经济生活中的地位和作用越来越重要,法官职业保障也需要不断加强。职业保障是实现职业主体所承担职能的重要基础,职业保障水平应当取决于实现职业社会职能的需要。司法职业的特殊性决定了法官职业保障不应套用一般公务员职业保障。我国与西方国家有着不同的政治、司法制度,应当根据我国实际情况完善法官职业保障,不能照搬照抄其他法域的相关制度。提高法官职业保障在当前还存在认识上和制度上的难点,也面临着新情况新问题,这虽然没有影响法官坚守司法公正的职责,但也凸显了加强法官职业保障的紧迫性。随着我国司法改革不断深入,法官职业保障也将不断迈上新的台阶。

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  法官职业保障的特殊性

  当提到法官职业保障的话题时,最经常遭到诘问的是:同样作为依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的国家工作人员,法官职业有什么特殊性?何以要求与公务员不同的职业保障?实际上,法官作为司法职业的主体,担负着实施法律、确保司法公正的重大使命,这种职业的特殊性决定了法官相对于一般公务员而言,需要更完善的职业保障。

  首先,司法与人民群众基本权利息息相关。人民利益要落到实处,需要建立完整的制度体系,其中,对人民权利的司法保护,是极其重要的一环。司法涉及人的生命、自由、名誉、财产、安全等最基本的权利,这些权利如果失去了司法的保护,将处于危险状态,古今中外的无数事实已经证明了这一点。而且,司法对这些基本权利的保护是具体的、个别性的,是通过公正审理具体案件来实现的。在司法中,当事人的一些最重要的权利,如陈述权、辩护权、上诉权、无罪推定的权利等等都可以依法行使。一个人不管地位高低、财富多寡,都不可能避免所有的人为灾难,都无法避免在社会关系中发生纠纷,都可能成为司法的“用户”。法官是司法的主体,法官职业保障得以完善,司法才能够发挥保障人民群众基本权利的作用。

  其次,司法职能的实现需要完善的法官职业保障。通过审判来解决纠纷是司法的基本职能。如果司法不能公正地解决纠纷,社会将难以稳定,也可能将解决纠纷的压力转移给党委、人大、政府等其他机构,影响这些机构正常发挥职能。在司法过程中,巨大利益博弈往往导致法官成为当事人竞相施加影响的对象,法官必须公正中立,不得偏向任何一方。有时诉讼当事人之间的地位、财富不平衡,存在所谓的强弱之分,这更需要法官不惧强势,维护司法公正。法官既要敢于、善于坚持公正,还要让当事人及民众相信自己的公正性、中立性,还要拒绝各种诱惑,有时还会面临人身安全上的威胁,甚至遭遇暴力抗法,仅靠法官个人的力量是无法实现的,提高法官职业保障不是为了给法官群体谋利益,而是为了实现司法的定纷止争职能。

  第三,一般公务员职业保障无法代替法官职业保障。一般来讲,一种职业的专业性与保障水平应当成正比。法官比一般公务员更需要个人的专业性,因为,一种社会关系,在纠纷发生前和纠纷发生后,其复杂程度是不一样的,法官处理的是纠纷发生后的社会关系。一般公务员职业的专业性在于保证本领域业务行为的正确性与效率,很容易发挥集体主义的优势,再加上实行领导决策机制,公务行为的正确性并不单单依靠公务员的专业素养来保证。而法官职业则不同,案件涉及的领域往往是变化的,独任审判是大多数案件的审理方式,案件裁判结果是由承办案件的法官做出的,审判质量在更大程度上取决于法官个人素质,法官对案件的判断无法依赖领导决策。尽管存在合议庭、审判长联席会、审判委员会等制度,但是这些制度适用范围非常有限,没有向法官提供一套集体决策的工作方式。司法的特殊性,决定了一般公务员职业保障无法代替法官职业保障。

  当前,时而出现有些案件引发了民意和媒体舆论批评的压力,这种压力往往由承办案件的法官个人来承担,而不是由相应的制度来回应和化解。在建设公正高效权威的社会主义司法制度过程中,司法公正不仅要依靠法官个人的坚守,更需要一种完善的制度安排,制度化的职业保障显然比个人意志更有力量维护司法权的运行。

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  法官职业保障的(法)域内外差异

  有人一谈到法官职业保障,就极力推崇国外,对于我国的法官职业保障缺乏信心。客观地说,西方各国法官职业保障水平普遍较高,我国港澳台地区对法官职业也提供了较完善的保障。总体来看,域外司法职业保障的特点主要有:

  独立的职业权力。在三权分立的体制下,司法作为独立的权力分支,不受其他权力的干预。法官应当根据事实和法律对争议独立做出公正无私的裁判,不受任何外来的不正当的影响。

  丰厚的职业待遇。西方国家的法官工资往往独立于公务员工资体系,明显高于一般公务员水平,目的在于为法官摆脱物质诱惑提供基础。

  法定的任职保障。在很多国家,解除法官职务只有两种法定情形——行为不检或因健康原因无力履职,否则法官可以一直工作到退休(65岁甚至终身)。政府不得以“工作需要”等名义将法官调离,更不可能将其解职。

  严格的职业尊严。很多国家对于不服从或者不尊重法庭或者法官、妨碍司法运行的行为,作为一种犯罪进行处理。负有举证责任的人拒绝或者延迟提交证据、不协助法庭履行义务、侮辱殴打司法人员、哄闹冲击法庭、拒不执行法院裁决,都可能构成藐视法庭罪。在英国,甚至对法庭裁决进行歪曲报道,也可以构成此罪。

  不可否认,域外的法官职业保障制度确实为司法公正发挥了积极作用,但这绝不意味着我们应当追逐或者模仿西方国家的做法。司法职业保障是以司法制度为基础设立的,自身也构成司法制度的一部分。我们应当看到我国与西方国家在政治制度、司法制度、人事体制以及历史文化等方面的巨大差异。在西方“三权分立”体制下,法官个人独立行使裁判权,司法公正主要依赖于法官个人的学识和人品,法官数量少、任职要求高,走的是“精英化”路线。在我国,“人民法院依照法律规定独立行使审判权”,虽然法官在审判中独立行使职权,但是不同于西方的“法官独立”,法官数量多,任职要求相对较低,更倾向于“大众化”路线。另外,西方国家大都对法官实行政治中立制度,这也完全不同于我国法官政治立场鲜明的特色,这是我国司法体制上的政治优势,本身也是一种司法职业保障。因此,对于法官职业保障的域内外差异,不能简单地进行表象上的对比。我国的法官职业保障,应当放在我国政治、司法体制框架之内来看,应当根据我国的法官职业保障是否能够满足实现司法公正的需要来判断。

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  提高法官职业保障的难点

  完善司法职业保障的各项制度,对于人民法院正确实施宪法法律、确保公正司法具有重要作用,但提高法官职业保障不可能一蹴而就,其过程必须与我国司法发展的实际水平相协调,整体来看,提高我国的法官职业保障还存在以下难点。

  职业待遇与职业素质的协调。虽然我国的法官素质在不断提高,尤其是实行统一司法考试之后,法官专业素质有长足进步,但是相对于满足人民群众对司法公正的要求,当前的法官素质还不够理想,甚至还存在一定程度的人才流失现象,这就产生一个问题:凭当前法官职业素质,何以获得更高的待遇?其实这是一个“鸡生蛋蛋生鸡”的问题。较低的职业素质当然不应当获得较高的职业待遇,但是较低的职业待遇也难以吸引高素质的人才。只有实现职业素质与职业待遇的良性互动,才能解决这个互为条件的问题。一方面,要不断提高法官职业素质,从知识、能力、道德等方面提高法官执业水平;另一方面,应当逐步提高法官职业待遇,从制度设计的角度来看,只有给予更高的待遇,才有可能将更高素质的法律人士吸引过来从事法官职业,才能避免人才流失。当然,提高法官职业待遇也是一个逐步的过程,在提高待遇的同时也应当改革相应的法官管理制度。

  司法领域中的腐败现象。腐败为人们所深恶痛绝,已经成为人人喊打的过街之鼠,司法领域中确实存在一定的腐败现象,这在很大程度上削弱了人们对司法的信任。在这种情况下讨论法官职业保障,似乎有些不合时宜。但是理性来看,将腐败现象与职业保障对立起来并不是明智之识。因为腐败的原因非常复杂,从一定程度而言,职业保障不足也可能是司法腐败的诱因之一,司法腐败现象的存在也说明了加强法官职业保障的急迫性。当然,对于司法腐败应当加强打击,提高待遇也未必能完全解决问题,现实中也确实存在少数“高薪仍然腐败”的人,但从制度设计的角度而言,提高职业待遇对于减少腐败的作用是不可忽视的,在司法领域内高薪养廉的可行性已经为各国实践所证实。因此,加强法官职业保障应当与防止司法腐败同时进行。

  法官的公务员身份。根据我国公务员法,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员,显然法官属于公务员的范畴。公务员法还规定,法律对法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。我国法官法对法官的权利义务和管理做了规定,但是内容过于笼统,缺乏可操作性,当前对法官的管理还借助于公务员法,尤其是完全套用了公务员的行政级别和工资制度。因此,如何处理法官的公务员身份,也是完善法官职业保障的难点之一。

  司法的国家事权属性。将司法作为国家事权还是地方事权,不仅决定了法官职业保障制度的层级,也决定了其实际内容。由于历史的原因,目前我国的法院还具有一定的地方性,比如地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责,法院干部管理体制还具有地方性,这导致我国的法官职业保障还在一定程度上依赖于地方。我国是单一制国家,司法具有统一性:司法人员的任职标准是统一的,都通过全国司法统一考试;司法的依据是统一的,都要执行国家的法律法规;司法的效果也是全国统一的,任何一个法院做出的生效判决都在全国范围内有效。因此,在我国不存在地方性司法制度,也不应当将法官职业保障交由地方负责。从国家的层面对法官职业保障提供制度规范,也是世界各国通行的做法。

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  法官职业保障的现状与发展前景

  法官职业保障是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,也应随着我国司法制度的改革和完善而不断发展。

  我国法官职业保障有着坚实的宪法法律基础。我国宪法、人民法院组织法,以及刑事、民事和行政诉讼法都规定了依法独立审判制度:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”法官法对法官的职责、权利义务、任职条件、考核培训、奖励惩罚等方面做了具体规范。

  我国法官职业保障有着坚实的政治基础。在我国,坚持党的领导与独立审判是有机统一的整体,一方面,宪法规定了中国共产党的领导地位;另一方面,《中国共产党章程》也规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”。宪法和法律规定了独立审判的原则,而宪法和法律都是在党的领导下制定的,因此贯彻独立审判也体现了坚持党的领导。在建设社会主义法治的伟大事业中,加强和改善党的领导是完善社会主义司法制度的根本途径,也是完善法官职业保障的基础。

  我国法官职业保障在不断发展完善。近年来,我国出台了一系列加强法官职业保障的改革措施。比如,自2009年起,地方人民法院完全依附当地财政的经费体制发生了巨大变化,地方法院尤其是中西部经济欠发达地区的基层法院和中级人民法院,其办案经费转由中央财政和省级财政负担,大大减少了对地方财政的依赖,这是保证地方法院独立审判、克服地方保护主义的重要措施。再如,为进一步规范上级人民法院对下级人民法院在审判业务方面的关系,保障下级人民法院依法独立行使审判权,2011年1月,最高人民法院发布了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》,规定了上级人民法院监督指导下级人民法院的范围、方式和程序。下级法院如果认为案件审理难度大,或审判可能受到地方干扰,可申请将案件移送上级法院审理,而不是就如何裁判进行请示,以避免影响审级的独立。此外,我国也正在制定专门的法官职务序列制度,加紧推进法院人员分类管理等改革措施,这也是提高法官职业保障的重要措施。

  我国的法官职业保障面临着新形势新问题。随着我国社会经济迅速发展,司法环境也在不断发生变化,法官职业保障也面临着一些新形势新问题,比如,在法官待遇尚没有改善的情况下,“案多人少”问题越来越突出,导致部分地方法院法官疲于应付,透支健康;一些法官经常加班却没有落实加班报酬;缺乏终结机制的申诉上访有时影响法官工作正常秩序;媒体舆情对法官造成不当压力;对于扰乱司法秩序行为惩罚力度不足;等等。这些问题虽然没有影响法官坚守司法公正的信念,但在客观上影响了人民法院司法职能的发挥,损害了司法公信,影响了司法权威,凸显了加强法官职业保障的紧迫性。我们相信,随着我国司法体制和工作机制改革的不断深入,法官职业保障也必然不断迈上新的台阶。

  实践样本

  江苏无锡

  关心基层后备干部

  为了进一步加强基层法院和人民法庭建设,今年中共无锡市委拟定了《关于进一步加强全市法院基层基础建设工作的意见》,以贯彻落实全面协调可持续发展的科学发展观为指导,就基层法院和人民法庭的设置、基础设施、物质装备和审判运行等作了全面规定。明确基层法院和人民法庭人力、物力、财力配备新的更高标准,给法院基层建设注入了强劲活力。

  这个《意见》中完善干部职级、职数配备工作成为亮点。加强基层法院后备干部队伍建设,按照正职1比2、副职1比1的比例,建立后备干部队伍,并纳入同级党委后备干部工作计划。加强基层法院干部流动,充分考虑法院工作的特殊性,放宽“双向交流”政策限制,完善法院与党政机关以及上下级法院间的任职交流制度。

  (详见本报2012年5月29日八版)

  安徽当涂

  县委全力支持司法

  安徽省当涂县委在政治待遇上充分考虑法院干警的需求,提高法院干警职级待遇,调动队伍活力。同时,大力支持法院全面增强司法能力、加强法官职业化建设,加大培训教育的投入,支持法院干警参加各种业务培训和继续教育。

  县委、县人大尤为重视共同维护司法权威,依法保障人民法院公正、高效、权威、廉洁地行使审判权。县委、人大支持法院依法办案,对法院的重大决策、重要部署、重要审判活动,及时听取汇报,及时提出意见和建议,给予积极有力的支持。多年来,县领导首先自律,不因个人因素,对法院个案处理说三道四,干扰法院办案。

  在法院具体工作遇到难题时,县委、人大、政府着力帮助破解,支持到位。在中央政法委部署开展集中清理执行积案活动中,县领导召开会议部署督办工作,责成所属乡镇和行政机关主要负责同志作为第一责任人,限期办结。县、乡两级政府拨出专项资金,及时化解相关疑难案件。

  (详见本报2012年4月21日五版)

  社会评议

   中国人民大学法学院教授陈卫东:

  从辩证唯物主义的理论来说,法官首先是人,然后才是法官。而人首先是生物的人,必须首先满足人的物质生存所必须条件。如何把世俗的人塑造成一个社会正义的化身,是人类自从有了法律以来就孜孜追求的目标。人们在无数次的探索中发现,只有制度的保障和道德的修养二者兼修,方能见效。为此必须予法官以物质上的保障。同时,给法官以身份上、地位上的保障,使他作为独立的人而存在。

  陕西省高级人民法院副院长黄河:

  有的地方利用法官法对法院领导干部任用条件中的所谓弹性规定,随意调出法官,将部分无法官任职资格、难以适应法院工作需要的人员安排到法院,甚至任命为领导干部,造成许多基层法院的领导把关审判业务,却不是职业法官,不懂审判业务。

  江西省赣州市人民检察院检察官杨涛:

  保障法院、法官依法独立办案,不能仅仅依赖于行政权力来保障(当然这也是需要的),核心问题在于要强化法官的职业保障,司法权力本身要具有独立于行政权力的能力和品格。法官的任免、调动和升迁不能受到地方行政权力的干预,而应完全是由上级法院、人大或者是一个专门的委员会来决定。而且,法官非因法定事由不能随便调动与免职,法官的执业能得到法律的保障。
 
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